سيدريك دي كونينج 4 ديسمبر 2023
مستشار أول ورئيس تحرير مرصد كوفيد-19 للصراعات ومراقبة المرونة
لقد كانت القوات الاحتياطية الأفريقية ناجحة كمشروع سياسي، لكن تطور عمليات السلام على مدى العشرين عامًا الماضية في أفريقيا اختلف بطرق مهمة عن الافتراضات الواردة في مفهوم القوات الاحتياطية الأفريقية الأصلي.
تم اعتماد إطار سياسة القوة الاحتياطية الأفريقية (ASF) في عام 2004. وفي عام 2024، سيقوم الاتحاد الأفريقي (AU) بتقييم السنوات العشرين الأولى من تطوير القوة الاحتياطية الأفريقية وتشغيلها. تقييمي هو أن قوات الأمن الأسترالية كانت ناجحة كمشروع سياسي. ومع ذلك، فإن تطور عمليات السلام على مدى السنوات العشرين الماضية في أفريقيا اختلف في نواحٍ مهمة عن الافتراضات الواردة في المفهوم الأصلي للقوات الاحتياطية الأفريقية، وبالتالي هناك حاجة إلى إعادة التفكير في القوات الاحتياطية الأفريقية وتنشيطها.
تم تصور القوة الاحتياطية الإفريقية باعتبارها أحد العناصر الأساسية لهيكل السلام والأمن الأفريقي (APSA)، جنبًا إلى جنب مع مجلس السلام والأمن (PSC)، ونظام الإنذار المبكر، ولجنة الحكماء، وصندوق السلام. وكان الغرض منه هو تمكين مجلس السلام والأمن من نشر عمليات دعم السلام أو القيام بتدخلات الإنفاذ على النحو المنصوص عليه في المادتين 4 (ح) و (ي) من القانون التأسيسي للاتحاد الأفريقي، أي في الحالات التي يجوز فيها ارتكاب جرائم حرب أو انتهاكات خطيرة لحقوق الإنسان أو الإبادة الجماعية. تتطلب التدخل العسكري.
ويفترض مفهوم قوات حفظ السلام الأفريقية أنه من خلال إعداد قوات متعددة الأبعاد (أي عناصر مدنية وشرطية وعسكرية) والحفاظ عليها، متمركزة في بلدانها الأصلية وجاهزة للانتشار السريع، سيكون لدى مجلس السلام والأمن تحت تصرفه القدرة التشغيلية لنشر عمليات السلام أو العمليات العسكرية بسرعة. قوات التدخل عند الحاجة. ولتفعيل القوات الاحتياطية الإفريقية، قام الاتحاد الأفريقي بتطوير عقيدة القوات الاحتياطية الإفريقية وسلسلة من السياسات التي تناولت كيفية إنشاء قدرات القوات الاحتياطية الأسترالية واستخدامها. وكان من المقرر إنشاء خمسة ترتيبات احتياطية متعددة الأبعاد بحجم لواء في شرق ووسط وشمال أفريقيا وجنوبها وغربها.
اختلفت الطريقة التي تطورت بها عمليات السلام على أرض الواقع على مدار العشرين عامًا الماضية عن افتراضات مفهوم القوة الاحتياطية الإفريقية بعدة طرق. على الرغم من أن الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية والمؤسسات الأفريقية الأخرى قد نشرت حوالي 27 عملية سلام منذ إنشاء القوة الاحتياطية الأفريقية، إلا أن مجلس السلم والأمن والدول الأفريقية الأعضاء لم يستخدموا الترتيبات الاحتياطية للقوات الاحتياطية الأفريقية على النحو المتوخى لنشر هذه العمليات. ولفهم سبب حدوث ذلك، كلفت الدول الأعضاء في الاتحاد الأفريقي مفوضية الاتحاد الأفريقي بإجراء مراجعة استراتيجية للقوات الاحتياطية الأفريقية.
ومن ثم، هناك حاجة إلى تكييف مفهوم القوات الاحتياطية الإفريقية مع الطريقة التي تتخذ بها الدول الأعضاء قرارات نشر عمليات السلام، لأن هذه القرارات تعكس حاجتها إلى المشاركة بشكل مباشر في عمليات صنع القرار هذه وعلى أعلى مستوى.
قدم مفهوم ASF ثلاثة افتراضات أثبت بمرور الوقت أنها لا أساس لها من الصحة. أولاً، افترض مفهوم قوات حفظ السلام الأفريقية أن مجلس السلام والأمن، باعتباره أعلى جهاز في القارة مسؤول عن السلام والأمن، بدعم من مختلف العناصر الأخرى في هيكل السلام والأمن الأفريقي، سيكون الهيئة التي تبدأ نشر عمليات السلام والتدخلات في القارة.
ومع ذلك، فإن العديد من عمليات السلام التي تم نشرها على مدار العشرين عامًا الماضية بدأت، وفي كثير من الحالات، بقيادة المجموعات الاقتصادية الإقليمية أو مجموعات من الدول الأعضاء التي شكلت تحالفًا من الراغبين. أحد الأسباب المحتملة هو أن معظم عمليات النشر تطلبت من الدول الأعضاء الموافقة ليس فقط على استخدام قواتها المسلحة ولكن أيضًا على بعض التكاليف المرتبطة بنشرها.
عادةً ما يتطلب قرار نشر القوات المسلحة لدولة ما خارج حدودها التزامًا وموافقة رئيس الدولة أو الحكومة، وفي بعض الأحيان أيضًا موافقة البرلمان أو التشاور معه. وفضلت الدول الأعضاء استخدام آليات صنع القرار عندما تشارك بشكل مباشر في اتخاذ هذه القرارات بدلا من تفويض تلك المسؤولية إلى مجلس السلام والأمن. على سبيل المثال، اتخذ رؤساء دول وحكومات مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي (SADC) قرارًا بإرسال بعثة SADC إلى موزمبيق (SAMIM).
وهذا يعني أن القرار تم اتخاذه على أعلى مستوى، وأن الدولة المضيفة شاركت في هذا القرار، وأن جميع البلدان المعنية، وخاصة تلك التي تنشر قدرات متعددة الأبعاد، كانت جزءًا من عملية صنع القرار. وفي وقت لاحق، أيد مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي مهمة مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي، مما زود العملية بمصداقية سياسية إضافية بالإضافة إلى إمكانية الوصول إلى المعدات والدعم اللوجستي للاتحاد الأفريقي.
ومن ثم فإن هناك حاجة إلى تكييف مفهوم القوات الاحتياطية الإفريقية مع الطريقة التي تتخذ بها الدول الأعضاء قرارات نشر عمليات السلام، لأن هذه القرارات تعكس حاجتها إلى المشاركة بشكل مباشر في عمليات صنع القرار هذه وعلى أعلى مستوى.
كان الافتراض الثاني لمفهوم ASF الذي لم يتحقق هو أن مناطق الاتحاد الأفريقي الخمس ستكون الهياكل الأكثر ملاءمة لتطوير ASF. وعلى الرغم من أن هذا كان منطقيًا من الناحية السياسية، حيث يتم استخدام نفس المناطق الخمس لانتخاب أعضاء مجلس السلام والأمن ومختلف هيئات الاتحاد الأفريقي الأخرى، إلا أنه تبين أنه ليس نموذجًا جيدًا لآليات الاستعداد أو الانتشار السريع.
وتم استخدام ثلاث مجموعات اقتصادية إقليمية موجودة لهذا الغرض: الجماعة الاقتصادية لدول وسط أفريقيا (ECCAS) في وسط أفريقيا، والجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا (ECOWAS) في غرب أفريقيا، والسادك في الجنوب الأفريقي. بالنسبة للمناطق الشرقية والشمالية، تم إنشاء آليتين إقليميتين خصيصًا للقوات المسلحة الإفريقية، حيث كان الشمال يفتقر إلى منظمة اقتصادية إقليمية فاعلة، وفي شرق إفريقيا كان هناك العديد من المجموعات الاقتصادية الإقليمية (الكوميسا، وجماعة شرق أفريقيا، والهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية) ولكن لم يشمل أي منها جميع بلدان المنطقة الشرقية للاتحاد الأفريقي.
وعلى مدى السنوات العشرين الماضية، نشرت هذه المجموعات الاقتصادية الإقليمية الثلاث عمليات سلام، على سبيل المثال، الجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا في غامبيا، والجماعة الاقتصادية لدول وسط أفريقيا في جمهورية أفريقيا الوسطى، والجماعة الإنمائية للجنوب الأفريقي في موزمبيق. ومع ذلك، فإن الترتيبين الإقليميين لم ينشرا أي عمليات. ويبدو أن الدول الأعضاء تفضل استخدام هياكل المجموعات الاقتصادية الإقليمية الأكثر رسوخا، وفي منطقة شرق أفريقيا، على سبيل المثال، فضلت الدول الأعضاء نشر قوات باستخدام الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (IGAD) أو جماعة شرق أفريقيا (EAC).
كانت هناك أيضًا حالات قليلة ظهرت فيها صراعات على حدود منطقتين أو مجموعات اقتصادية إقليمية، مما استلزم بلورة آليات جديدة أو تحالفات للدول التي لها مصلحة في إدارة الصراع خارج المناطق الخمس أو المجموعات الاقتصادية الإقليمية الحالية، بما في ذلك على سبيل المثال، البعثة الأفريقية في الصومال/البعثة الانتقالية الأفريقية في الصومال (AMISOM/ATMIS)، وبعثة الدعم الدولية بقيادة أفريقية في مالي (AFISMA)، وقوة المهام المشتركة المتعددة الجنسيات (MNJTF) في حوض بحيرة تشاد.
في بعض الحالات، كان الاتحاد الأفريقي هو الهيئة الأنسب لقيادة هذه العمليات، ولكن في حالات أخرى، كما هو الحال مع قوة العمل المشتركة المتعددة الجنسيات أو قوة مجموعة الخمس في الساحل، شعرت الدول الأعضاء أنه من الأفضل الاستفادة من الهيئات الأخرى القائمة مثل لجنة حوض بحيرة تشاد من أجل نشر وإدارة مثل هذه العمليات.
ويتصور مفهوم القوة الاحتياطية الأسترالية أيضًا أن تكون إحدى المناطق الخمس في حالة استعداد للانتشار التناوبي السريع. لذلك، على سبيل المثال، قد يُطلب من الجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا أن تكون على مستوى أعلى من الاستعداد للأشهر الستة الأولى من عام 2024، إذا احتاج مجلس السلام والأمن إلى استخدام القوة الاحتياطية الأفريقية للاستجابة لأزمة خلال تلك الفترة.
وبعد ذلك، ستتولى منطقة أخرى، على سبيل المثال، القوة الاحتياطية لشرق أفريقيا، المسؤولية عن الأشهر الستة التالية. ومع ذلك، لم تقبل أي من المجموعات الاقتصادية الإقليمية أو الآليات الإقليمية أنه قد يتعين عليها الانتشار خارج منطقتها. فمن غير المتصور أن يوافق رؤساء دول أو حكومات المجموعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا أو مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي، على سبيل المثال، على التفويض بنشر قوتهم الاحتياطية ردًا على قرار مجلس السلام والأمن، على سبيل المثال، بنشر القوات الاحتياطية الإفريقية في السودان.
ومع ذلك، وفقًا لهذا المفهوم، لا تزال المناطق التشغيلية الأربع لقوات الدعم الاحتياطي تمر بالعملية الفنية المتمثلة في كونها رسميًا في وضع الاستعداد على أساس التناوب.
ومن ثم، هناك حاجة إلى تكييف مفهوم القوة الاحتياطية الأفريقية مع حقيقة أن الدول الأعضاء تستخدم مجموعة متنوعة من الترتيبات الإقليمية لنشر عمليات السلام التي تقودها أفريقيا، اعتمادًا على الترتيب الأكثر ملاءمة للسياق. بالإضافة إلى ذلك، هناك أيضًا حقيقة مفادها أنه لا يمكن لأي من المجموعات الاقتصادية الإقليمية أو الآليات الإقليمية أن تكون وسيلة مناسبة لتعبئة القوات للانتشار خارج مناطقها.
وكان الافتراض الثالث الذي لا أساس له من الصحة هو أن إنشاء قوات احتياطية وإبقائها على مستوى من الاستعداد من شأنه أن يتيح الانتشار السريع. من الناحية النظرية، يبدو هذا منطقيًا تمامًا، لكن في الواقع، لم يستخدم الاتحاد الأفريقي أو الاتحاد الأوروبي أو الأمم المتحدة أي قوات احتياطية حاولوا تشكيلها على مر السنين.
السبب وراء عدم نجاح ذلك هو أن كل صراع فريد من نوعه. ويتطلب الأمر تحالفًا محددًا من الدول التي لها مصلحة في إدارة الصراع للعمل معًا لتشكيل قوة أو مهمة فريدة من نوعها. تختلف احتياجات كل مهمة في نواحٍ مهمة عما قد تكون لدى القوة الاحتياطية القياسية فيما يتعلق بالاستعداد. على سبيل المثال، رغم أن رؤساء دول مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي وافقوا على نشر بعثة إلى موزمبيق، فإن البلدان القريبة من موزمبيق فقط هي التي وافقت على المساهمة بقوات في هذه المهمة.
وذلك لأن هذه البلدان لديها مصلحة مباشرة في احتواء التأثيرات غير المباشرة أكثر من الدول الأعضاء في مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي البعيدة، ولأن البلدان الواقعة على مقربة من موزمبيق يمكنها الوصول إلى منطقة المهمة عن طريق البر. وسوف يكون من المكلف للغاية بالنسبة لدولة مثل أنجولا أن تنشر وتحافظ على قواتها في موزمبيق جواً أو بحراً. وقد تكون هناك أيضًا دول أعضاء تعهدت بتشكيل وحدات في ترتيب احتياطي ولكنها، لأسباب مختلفة، لا تستطيع نشر تلك العناصر في لحظة معينة.
ومن ثم، يحتاج مفهوم القوة الاحتياطية الأفريقية إلى التكيف مع الحاجة إلى إنشاء تحالفات في الوقت المناسب للراغبين والقدرة على التبلور إما من خلال الترتيبات الاحتياطية الحالية للقوة الاحتياطية أو من ترتيبات جديدة تمامًا يتم إنشاؤها بناءً على السياق والحاجة المحددة لكل موقف .
هذه بعض الافتراضات الحاسمة في مفهوم القوة الاحتياطية الأفريقية الأصلي الذي لم يصمد أمام اختبار الزمن والتي تحتاج إلى إعادة تصورها كجزء من المراجعة الاستراتيجية للاتحاد الأفريقي لقوات الاحتياطي الإفريقي في عام 2024. ومع ذلك، بشكل عام، كانت القوة الاحتياطية الإفريقية بمثابة مشروع ناجح للغاية. وبفضل القوات الاحتياطية الأفريقية، أصبح لدينا الآن مشروع مشترك لعملية دعم السلام على مستوى أفريقيا وعلى مستوى القارة.
قبل وجود القوة الاحتياطية الإفريقية، كانت القارة مقسمة، وتم تدريب العديد من القوات المسلحة على عقيدة عمليات السلام التي اختارها شركاؤها الدوليون. والآن لدينا عقيدة واحدة لعمليات دعم السلام تابعة للاتحاد الأفريقي تخدم هيكل السلام والأمن القاري.
ونتيجة لمشروع قوات حفظ السلام الأفريقية، طورت أفريقيا قدرة كبيرة على عمليات السلام على مدى السنوات العشرين الماضية. على سبيل المثال، توفر البلدان الأفريقية المساهمة بقوات حالياً ما يقرب من نصف إجمالي قوات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة.
بالإضافة إلى ذلك، هناك بعثات للاتحاد الأفريقي منتشرة في الصومال وإثيوبيا، وبعثة إيغاد في جنوب السودان، ومهمة مجموعة تنمية الجنوب الأفريقي في موزمبيق، ومهمة مجموعة شرق أفريقيا في شرق جمهورية الكونغو الديمقراطية، ومهمة قوة العمل المشتركة المتعددة الجنسيات في حوض بحيرة تشاد.
وقد ساهم مشروع القوات الاحتياطية الإفريقية بشكل كبير في توليد القدرات الأفريقية اللازمة لهذه العمليات. وبالتالي، من المهم تنشيط وإعادة صياغة مفهوم القوة الاحتياطية الإفريقية حتى تتمكن من الاستمرار في أداء دورها التمكيني والتوحيدي الحيوي لدعم هيكل السلام والأمن الإفريقي على مدار العشرين عامًا القادمة.
