كيف تساعد المؤسسات الأفريقية في المحافظة على السلام

ترجمات أفروبوليسي

مؤسسة راند

منذ مطلع هذا القرن ، أخذت المؤسسات الأفريقية على عاتقها مسؤولية متزايدة عن السلام والأمن في قارتهم. لقد اتخذت بعثات حفظ السلام هذه العديد من الأشكال والأحجام ، غالبًا بالتعاون مع الأمم المتحدة أو الولايات المتحدة أو شركاء غربيين آخرين. ما الذي حققته هذه المهام؟
فحصت مؤسسة RAND والمركز الأفريقي للتسوية البناءة للنزاعات (ACCORD) 26 حالة من عمليات السلام الأفريقية منذ الحرب العالمية الثانية وأجريا فحصًا معمقًا لستة منها. وتشمل هذه البعثات من قبل الاتحاد الأفريقي (AU) ، والمنظمات الأفريقية الإقليمية ، والبلدان الأفريقية منفردة. قام الباحثون بتقييم التحديات التي واجهتها البعثات ؛ حللت ولاية كل بعثة وحجمها وخصائص أخرى ذات صلة ؛ وفحص كيف نجحت البعثات في حل تحدياتها.
يُقدَّم هذا البحث باعتباره رابع سلسلة من تقارير مؤسسة RAND التي تستكشف جهود الولايات المتحدة وأوروبا والأمم المتحدة في بناء الدولة ، والتي تُعرَّف على أنها “استخدام القوة المسلحة بعد الصراع لتعزيز سلام دائم وحكومة تمثيلية”.

تحليل ست عمليات
تمثل البعثات الستة المختارة مجموعة واسعة من عمليات السلام في أفريقيا. واحدة فقط (بوروندي) كانت تشبه مهمة حفظ سلام “كلاسيكية” لدعم اتفاقية سلام. كانت حالتان (جمهورية إفريقيا الوسطى وجزر القمر) أقرب إلى تطبيق السلام – استخدام القوة المسلحة لفرض تسوية ثم ضمان تنفيذها. وهناك عمليتان أخريان (الصومال وفرقة العمل المشتركة متعددة الجنسيات في بحيرة تشاد) هما عمليتان مباشرتان لمكافحة التمرد تهدفان إلى قمع الجماعات المتطرفة العنيفة. أخيرًا ، كانت العملية في دارفور تهدف أساسًا إلى حماية المدنيين وسط نزاع مستمر كان للقوة متعددة الجنسيات تأثير محدود عليه.

بوروندي (2001-2004)
في أول عملية حفظ سلام للاتحاد الأفريقي ، دخلت القوات التي تقودها أفريقيا بوروندي في عام 2001 لدعم اتفاق لإنهاء حرب أهلية طويلة الأمد بين الهوتو والتوتسي. قام جنود حفظ السلام بحماية القادة السياسيين العائدين وأمنوا انتخابات وطنية. بحلول عام 2004 ، ساعدت قوة بقيادة الاتحاد الأفريقي قوامها 3500 جندي على الأكثر في استقرار البلاد بما يكفي للأمم المتحدة لنشر قوة أكبر وأكثر قدرة. بشرت حفظة السلام الأفارقة ثم الأمم المتحدة بعقد من السلام النسبي والتحسين المادي التدريجي في حياة البورونديين. أصبح هذا النموذج المكون من خطوتين هو النموذج المفضل للتعاون بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة ، لكن القليل من العمليات اللاحقة اتبعت مثل هذا المسار الإيجابي.

جمهورية أفريقيا الوسطى (2001-2014)
تقع جمهورية إفريقيا الوسطى على حدود ثلاث من أكثر المناطق التي تمزقها الصراعات في العالم: دارفور وجنوب السودان وجمهورية الكونغو الديمقراطية. منذ عام 1997 ، حاولت 16 بعثة دولية (تقودها في الغالب الأمم المتحدة والمنظمات الأفريقية وكذلك فرنسا والاتحاد الأوروبي) إيقاف مسار جمهورية أفريقيا الوسطى النزولي وفشلت في ذلك. من بين أكبر أربع بعثات بقيادة أفريقية ، نظمت المجموعات الثلاث الأولى من قبل مجموعات إقليمية فرعية مختلفة والرابعة من قبل الاتحاد الأفريقي. جاءت هذه المهام التي تقودها إفريقيا بعد مغادرة قوة حفظ سلام تابعة للأمم المتحدة في عام 2000 ، وعملت جنبًا إلى جنب مع قوات جديدة تابعة للأمم المتحدة والقوات الفرنسية في 2007-2010 ، وتم استبدالها أخيرًا بقوة ثالثة تابعة للأمم المتحدة في عام 2014. كانت هذه الجهود الدولية غير فعالة إلى حد كبير ، وفي الأفضل ، هو الحفاظ على أمن جمهورية إفريقيا الوسطى من التدهور أكثر. عندما انسحبت الأمم المتحدة في عامي 2000 و 2010 ، لم تكن القوات التي تقودها إفريقيا قادرة على سد الفجوة.

دارفور (2004 ـــــ حتى الآن)
في عام 2004 ، نشر الاتحاد الأفريقي 5000 جندي من قوات حفظ السلام لحماية المدنيين وتأمين الإغاثة الإنسانية في منطقة دارفور بالسودان وسط صراع مستمر منذ عام بين المتمردين ضد الحكومة ، والميليشيات المدعومة من الحكومة ضد المتمردين ، والعرب ضد الأفارقة ، والعرب ضد العرب. والأفارقة ضد الأفارقة وكل هذه الجماعات المسلحة ضد المدنيين العزل. استبدلت قوة الاتحاد الأفريقي ، التي بلغ عددها في النهاية 7000 ، في عام 2008 ببعثة مختلطة من الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي نشرت في نهاية المطاف حوالي 26000 من الأفراد العسكريين وما زالت مستمرة حتى يومنا هذا(خرجت من السودان في 2020). ومع ذلك ، فإن الحكومة السودانية ، التي فرضت المزاوجة بين الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي كثمن لقبول بعثة للأمم المتحدة في دارفور ، قد حدت من نطاق البعثة. على الرغم من عدم ارتياح الأمم المتحدة أو الاتحاد الأفريقي تمامًا لهذا الترتيب الفريد ، يبدو أن المنظمتين قد توصلتا إلى تقسيم للعمل يعتمد على نقاط قوتهما: لقد تولت الأمم المتحدة إلى حد كبير السيطرة التشغيلية ، في حين أن البلدان الأفريقية قدمت معظم القوات وترتيب التعاون مع العواصم الإقليمية. ساعد الاتحاد الأفريقي ثم البعثات المختلطة للأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي في حماية المدنيين في مناطقهم المباشرة ، لكن لم يؤثر أي منهما بشكل كبير على مسار الصراع.

جزر القمر (1998-2008)
تتكون جزر القمر من أربع جزر أساسية إلى جانب عدد من الجزر الأصغر قبالة ساحل موزمبيق. منذ حصول ثلاث جزر على استقلالها عن فرنسا في عام 1975 (اختارت واحدة البقاء) ، شهدت جزر القمر 21 محاولة انقلاب ناجحة. ابتداء من عام 1998 ، أرسلت منظمة الوحدة الأفريقية ثم الاتحاد الأفريقي ثماني بعثات عسكرية إلى جزر القمر. نجحت البعثات الثلاث الأكبر ، التي تم نشرها في 2006-2008 ، في تأمين الانتخابات الوطنية بنجاح ، وفي مرحلة ما ، شنت عملية برمائية لقمع محاولة انفصالية من قبل إحدى الجزر. ولم تحدث أي محاولة انقلاب منذ ذلك الحين. كانت جميع بعثات حفظ السلام صغيرة – تضم أكبرها 1800 جندي حفظ سلام – وشؤون غير قتالية إلى حد كبير. أظهر أعضاء الاتحاد الأفريقي قرارًا في المضي قدمًا في العملية البرمائية حتى عندما انسحب أكبر مساهم محتمل بقوات ، جنوب إفريقيا.

الصومال (2006 حتى الآن)
ابتداء من عام 1992 ، بدأت الأمم المتحدة والولايات المتحدة بعد ذلك بعثات حفظ سلام في جهود عبثية لإنهاء الحرب الأهلية في الصومال. كلاهما استسلم وغادرا بحلول عام 1994. بعد اثني عشر عامًا ، قامت القوات الإثيوبية ثم الاتحاد الأفريقي – ما يصل إلى 22000 جندي – بطرد اتحاد المحاكم الإسلامية المتشدد (ICU) من مقديشو ، وفي النهاية اندفعت خارج العاصمة حتى يمكن تشكيل الحكومة المركزية الصومالية. ثم أنشأت فلول اتحاد المحاكم الإسلامية حركة الشباب وانضموا إلى القاعدة. ومنذ ذلك الحين ، تم إبعاد حركة الشباب ولكن لم يتم القضاء عليها. أصبح المجتمع الدولي أقل استعدادًا لمواصلة تمويل ودعم جهود بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال ، لكن الحكومة الصومالية وقوات الأمن الوطنية لا تزال غير قادرة على الوقوف بمفردها ، لذلك ليس لدى بعثة الاتحاد الأفريقي استراتيجية خروج واضحة. ومع ذلك ، فإن آفاق الصومال أكثر إشراقًا مما كانت عليه منذ أن تخلت القوات الأمريكية والأمم المتحدة عن جهودها لتحقيق الاستقرار في البلاد منذ ما يقرب من ربع قرن.

قوة المهام المشتركة متعددة الأطراف: حوض بحيرة تشاد (2015 إلى الوقت الحاضر)
بوكو حرام – إحدى الجماعات الإرهابية الإسلامية الأكثر دموية في العالم – تابعة لتنظيم الدولة الإسلامية وتعمل في جميع أنحاء حوض بحيرة تشاد. في عام 2015 ، شكلت نيجيريا والنيجر وتشاد والكاميرون وبنين فرقة عمل مشتركة متعددة الجنسيات (MNJTF) لتنسيق عمليات مكافحة التمرد ، وفقًا لما أذن به الاتحاد الأفريقي ومجلس الأمن التابع للأمم المتحدة. قام طاقم العمل بتسهيل تبادل المعلومات الاستخباراتية والتخطيط المشترك للعمليات الوطنية المنسقة ، بما في ذلك التصريح بالغزوات عبر حدود بعضهم البعض. على مدى السنوات العديدة التالية ، أدت هذه الجهود العسكرية المنسقة إلى خفض أعداد بوكو حرام ، وكشفت عن الانقسامات داخل قيادتها ، وأجبرت التمرد على العودة إلى تكتيكات حرب العصابات والإرهاب. لكن جماعة بوكو حرام أثبتت قدرتها على الصمود ، وكافح أعضاء القوة متعددة المهام للحفاظ على سيطرتهم على الأراضي المستعادة.

تحليل مقارن
حققت دولتان فقط من الدول الست التي تم فيها نشر بعثات بقيادة أفريقية مسارًا سلميًا. هذا معدل نجاح أقل من تلك الخاصة بالبعثات التي تقودها الولايات المتحدة والأمم المتحدة وأوروبا والتي تمت تغطيتها في مجلدات سابقة من هذه السلسلة ، ولكن هذا التناقض ليس خطأ البعثات التي تقودها أفريقيا بقدر ما هو خطأ في المشاكل الهيكلية الأكبر التي تواجه هذه الدول.
أولاً: لا تزال بعثتان من البعثات الست التي تم فحصها – والصومال والقوة متعددة المهام – جارية ، وفي جميع البعثات ، كان الوضع الأمني أفضل إلى حد ما مما كان عليه عندما بدأت عمليات الاتحاد الأفريقي.
ثانيًا: تم تفويض البعثات التي تقودها إفريقيا للتركيز على المهام الأمنية وفي بعض الحالات تم تفويضها فقط لتوفير الأمن في جزء محدود من البلاد. وفي الوقت نفسه ، فإن المنظمات الأخرى ، بما في ذلك الأمم المتحدة والدول أو المؤسسات الغربية ، ستحتاج إلى تقديم المساعدة لمواجهة التحديات غير الأمنية إذا كان لابد من معالجتها.
ثالثًا: كانت هذه البعثات أيضًا أقل توفيرًا للموارد بشكل كبير من تلك التي تقودها الولايات المتحدة أو الأمم المتحدة أو الأوروبيون. قواتهم بشكل عام أقل عددًا وأقل تجهيزًا وأقل إمدادًا وأقل حركة. نتيجة لهذه الوصايات ومستويات الموارد المختلفة ، تميل البعثات التي تقودها أفريقيا إلى أن يكون لديها عدد أقل من الشرطة وعدد أقل من الخبراء المدنيين الملحقين – إذا كان لديهم أي شيء على الإطلاق – من البعثات الأخرى. والمجتمعات التي تعمل فيها بعثات بقيادة أفريقية تتلقى عمومًا مساعدة اقتصادية دولية أقل من تلك التي تعمل فيها قوات الأمم المتحدة والولايات المتحدة وأوروبا.
أخيرًا: وربما الأهم من ذلك ، أن العديد من البعثات التي تقودها أفريقيا تواجه ببساطة تحديات أكبر. في كثير من الحالات ، تكون المؤسسات الأفريقية هي الملاذ الأخير لحفظ السلام ، حيث تقوم بمهام كانت منبوذة من قبل جميع المؤسسات الأخرى الأكثر قدرة. في بعض الحالات ، مثل جمهورية إفريقيا الوسطى ، كانت الموارد المقدمة غير كافية بشكل كبير لمعالجة المشكلات الاقتصادية والعسكرية والسياسية العميقة التي تواجه المجتمع.

وبالنظر إلى هذه العيوب الداخلية ، فإن مستوى إنجاز البعثات التي تقودها أفريقيا جدير بالملاحظة. من بين الستة الذين تم فحصهم هنا ، نجح اثنان في النهاية ، وأظهر ثلاثة بعض التقدم. ولم يتحقق ذلك بدون دعم خارجي كبير. تلقت جميع البعثات التي تقودها إفريقيا تقريبًا تمويلًا كبيرًا ومشورة وتدريبًا وأحيانًا دعمًا استخباراتيًا ولوجستيًا من الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي والدول الأعضاء فيه ، وبدرجة أقل إلى حد ما ، من الولايات المتحدة.

وقد أظهرت البعثات التي تقودها أفريقيا مزايا نسبية عديدة مقارنة بالمصادر غير الأفريقية لعمليات السلام. كانت هذه المؤسسات ، التي تمثل المجتمعات الأكثر تضررًا بشكل مباشر من النزاعات المجاورة ، على استعداد لخوض المخاطر والاضطلاع بالمهام التي يتجنبها الآخرون. على وجه الخصوص ، تشارك عمليات السلام الأفريقية في قتال نشط ضد المتمردين الإسلاميين في الصومال وحوض بحيرة تشاد وهو أمر غير ممكن بالنسبة للأمم المتحدة. المؤسسات الأفريقية أسرع في الانتشار ، ودعم القوات الأفريقية أرخص بناء على أساس القوات. يمكن أن يكون لدى المؤسسات الأفريقية رؤى أفضل حول الصعوبات التي تواجهها المناطق ، والوصول بشكل أفضل إلى المجتمعات المتنازعة ، وقدرة أكبر على حشد وإشراك الجيران المباشرين.
يقدم النموذج المختلط للتعاون بين الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي الرائد في دارفور وسيلة واحدة لمعالجة هذه القيود. هناك ، تمارس بعثة للأمم المتحدة الآن سيطرة عملياتية ، بينما يوفر الاتحاد الأفريقي ثقلًا سياسيًا ، وتساهم الدول الأفريقية بأغلبية القوات.

كيف يمكن تحسين عمليات حفظ السلام الأفريقية؟
على الرغم من أن المؤسسات الأفريقية قد أحرزت تقدمًا ، إلا أن العديد من التحديات لا تزال قائمة. لاحظ المحللون والمسؤولون الذين تمت مقابلتهم وجود ثغرات في القيادة والسيطرة الأفريقية ، والتخطيط ، والاستدامة ، والتدريب ، والعقيدة. كما حددوا من بين القضايا الافتقار إلى الأموال للموظفين وبناء القدرات البيروقراطية في مقر الاتحاد الأفريقي واعتماد الاتحاد الأفريقي على المانحين الأجانب لجميع البعثات باستثناء أصغرها. يوجد عدد من المبادرات الممكنة:

تحويل الاتحاد الأفريقي لفرض ضرائب على الواردات من أجل التمويل.
وافق الاتحاد الأفريقي على حل واضح لمشكلة التمويل: ضريبة 0.2 في المائة على جميع الواردات إلى القارة. كانت المعارضة الأمريكية سببًا رئيسيًا لعدم تطبيق التعريفة الجمركية. يجب على المسؤولين الأمريكيين النظر في تقديم تنازل أو تسهيل الحصول على إذن خاص من منظمة التجارة العالمية.

مساعدة المؤسسات الأفريقية على تحسين قدراتها
لم تركز البعثات التي تقودها إفريقيا على القضايا غير الأمنية ، مثل بناء حكومات ديمقراطية أو تشجيع النمو الاقتصادي ، لكن المؤسسات الأفريقية أعربت عن طموحها للقيام بذلك. يمكن للشركاء الدوليين الذين يتولون هذه المهام في كثير من الأحيان مساعدة المؤسسات الأفريقية على تطوير هذه القدرات.

زيادة بناء القدرات البيروقراطية في المؤسسات الأفريقية.
حاول مستشارو الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة العمل مع الاتحاد الأفريقي والمنظمات دون الإقليمية على بناء القدرات البيروقراطية بدرجات متفاوتة من النجاح. ولكن هناك أمثلة على المستشارين الذين أحدثوا فرقًا ، ومن الواضح أن القدرة الإجمالية للاتحاد الأفريقي على عمليات السلام قد نمت مع الخبرة. اقترح الأشخاص الذين تمت مقابلتهم أن النهج الأطول أجلاً الذي يركز على إفريقيا قد يكون أكثر نجاحًا. على سبيل المثال ، قد ينظر المستشارون في الأولويات الأفريقية بدلاً من الأهداف الغربية ويحددون طرقًا لتوضيح مفاهيم العمليات في سياق أفريقي.

تطوير قوالب للتعاون في المستقبل.
يمكن للأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي البناء على خبراتهما وتطوير نموذجين أو ثلاثة نماذج أساسية للتعاون في المستقبل لتجنب بدء كل مهمة من الصفر. الدول الأفريقية والأمم المتحدة تناوبت الأدوار القيادية والدعم ، على سبيل المثال ، كما أن الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي الرائد في دارفور هو أيضًا نموذج محتمل.

خاتمة
التضامن الإقليمي هو أعظم رصيد تجلبه المؤسسات الأفريقية لعمليات السلام في قارتهم وهو سبب كاف لإشراكهم بشكل أكبر في هذه المساعي. تمكنت عمليات السلام التي تقودها إفريقيا من الاضطلاع بمجموعة من أنواع المهام المختلفة ، بما في ذلك القتال عالي الكثافة ، في ظل مؤسسات إقليمية أو على مستوى القارة وبدعم من شركاء مختلفين. في حين أن الموارد والقدرات التنظيمية الأكبر التي تمتلكها الأمم المتحدة والشركاء الآخرون ستظل أساسية لمستقبل إفريقيا ، ستستمر البلدان والمؤسسات الأفريقية في لعب دور رئيسي في حفظ السلام.