في 22 أغسطس 2024، نظم المعهد الدولي للسلام ( IPI) ومركز ستيمسون (STIMSON) وتقرير مجلس الأمن ورشة عمل لمناقشة عملية الانتقال الجارية لبعثة الاتحاد الإفريقي الانتقالية في الصومال (ATMIS) وترتيبات الأمن بعد ATMIS في الصومال. كانت هذه المناقشة جزءًا من سلسلة من ورش العمل التي تهدف إلى دعم المشاركة المستدامة للدول الأعضاء في الأمم المتحدة بشأن كيفية جعل تفويضات عمليات السلام التابعة للأمم المتحدة أكثر واقعية وفعالية وقابلية للتحقيق، وهذا ملخص الورشة.
في أبريل 2022، أعيد تشكيل بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال أميسوم (AMISOM) لتصبح بعثة الاتحاد الأفريقي الانتقالية في الصومال أتميس (ATMIS) وتشمل ولاية بعثة الانتقال للاتحاد الأفريقي في الصومال إضعاف حركة الشباب، وتوفير الأمن للمراكز السكانية وتأمين طرق الإمداد الرئيسية، وتطوير قدرات قوات الأمن الصومالية لتمكينها من تولي مسؤوليات الأمن بحلول نهاية الفترة الانتقالية، ودعم جهود السلام والمصالحة التي تبذلها الحكومة الفيدرالية الصومالية، والمساعدة في تطوير قدرات قطاع الأمن والعدالة والمؤسسات الأخرى في الحكومة الفيدرالية والولايات الأعضاء الفيدرالية. وقد تم هيكلة الولاية حول انتقال من أربع مراحل وتسليم تدريجي لمسؤوليات الأمن إلى قوات الأمن الصومالية بحلول ديسمبر 2024.
ونظراً للتحديات الأمنية المستمرة التي تواجهها الصومال، طلبت الحكومة الاتحادية الصومالية إنشاء بعثة متابعة لتحل محل بعثة الدعم والاستقرار في الصومال. وفي أغسطس/آب، أقر مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي إنشاء بعثة جديدة بقيادة الاتحاد الأفريقي وبموجب تفويض من الأمم المتحدة، وهي بعثة الدعم والاستقرار في الصومال التابعة للاتحاد الأفريقي، وأحال مفهوم العمليات الخاصة بالبعثة إلى مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة. وفي الخامس عشر من أغسطس/آب، عندما مدد مجلس الأمن تفويض بعثة الدعم والاستقرار في الصومال حتى الحادي والثلاثين من ديسمبر/كانون الأول 2024، طلب من الأمين العام للأمم المتحدة، بالاشتراك مع رئيس مفوضية الاتحاد الأفريقي وبالتشاور مع الصومال وشركاء آخرين، تقديم تقرير عن التصميم العام للبعثة بحلول الخامس عشر من نوفمبر/تشرين الثاني. وطلب أن يتضمن التقرير، من بين أمور أخرى، هيكل البعثة المقترح، بما في ذلك خيارات دعم الأمم المتحدة؛ وخطة انتقالية لمكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال وبعثة الدعم والاستقرار في الصومال إلى البعثة التي ستخلفها، واستراتيجية شاملة للبعثة الجديدة.
وعلى خلفية هذه التطورات، استضاف معهد السلام الدولي ومركز ستيمسون وتقرير مجلس الأمن مائدة مستديرة في 22 أغسطس/آب 2024 لمناقشة عملية الانتقال الجارية لبعثة بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال (ATMIS) والترتيبات الأمنية بعد بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال (ATMIS) في الصومال. وتناول المشاركون الاعتبارات السياسية البارزة المحيطة بمهمة ما بعد بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال (ATMIS) والدور الذي من المتوقع أن تلعبه الأمم المتحدة في دعم انتقال بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال (ATMIS) إلى البعثة الجديدة. ومع انسحاب بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال (ATMIS) في ديسمبر/كانون الأول 2024 ومن المتوقع أن تبدأ ولاية البعثة الجديدة في يناير/كانون الثاني 2025، اتفق المشاركون على أنه من الأهمية بمكان تجنب الفراغ الأمني والبناء على التقدم المحرز.
انتقال بعثة الأمن والاستقرار في الصومال (ATMIS)
لا تزال حركة الشباب تشكل تهديدًا كبيرًا للسلم والأمن الدوليين، حيث سلط المشاركون الضوء بشكل خاص على انعدام الأمن المتزايد في الطرق البحرية في البحر الأحمر. كما تكافح الصومال مع آثار تغير المناخ، مما يؤدي إلى تفاقم انعدام الأمن. ونظرًا لتعقيد هذه التهديدات، أكد المشاركون على الحاجة إلى نهج شامل لدعم السلام في الصومال يشمل تعزيز الحوار السياسي والمصالحة، وتعزيز التماسك الاجتماعي والمرونة المجتمعية، وتنفيذ تدابير الاستقرار لمعالجة الأسباب الجذرية للصراع.
منذ عام 2022، تكيفت بعثة الأمن والاستقرار في الصومال مع المشهد السياسي والأمني المتطور في الصومال. وكما لاحظ أحد المشاركين، فإن بعثة الأمن والاستقرار في الصومال “تطورت بدون نموذج” بسبب الديناميكيات المتحركة على الأرض. وفي حين تتمتع البعثة بتفويض واسع النطاق يشمل دعم بناء الدولة والعمليات السياسية، فهناك فجوة بين تطلعات بعثة الأمن والاستقرار في الصومال والحقائق على الأرض. وكجزء من انتقالها، عدلت بعثة الأمن والاستقرار في الصومال من موقفها، حيث تولت قوات الأمن الخاصة زمام المبادرة في العمليات الهجومية. ومع ذلك، كان تكوين القوة في قوات الأمن الخاصة يشكل تحديًا، مما أدى إلى تأخير سحب قوات الأمن المؤقتة. وكان هناك إجماع بين المشاركين على ضرورة تجنب الفراغ الأمني أثناء الفترة الانتقالية. ورغم أن انسحاب قوات الاتحاد الأفريقي لم يسفر بعد عن تراجع أمني كبير، فقد عادت هجمات الشباب إلى الظهور.
كما حدد المشاركون الدروس المستفادة من الانتقال من بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال إلى بعثة دعم السلام في الصومال، بما في ذلك أهمية التفويضات الواقعية المدعومة بالموارد الكافية والحاجة إلى مرونة القوة والقدرات الموسعة. بالإضافة إلى ذلك، أشار المشاركون إلى الحاجة إلى مواءمة خطط الانسحاب مع الظروف الأمنية على الأرض والحفاظ على زخم البعثة طوال فترة انتشارها. وشملت الدروس الأخرى الحاجة إلى ربط عمل عمليات دعم السلام باستراتيجيات سياسية أوسع نطاقاً، بما في ذلك من خلال تعزيز التعاون الوثيق مع الدولة المضيفة والسعي إلى بناء الأمن المستدام الطويل الأجل في البلد المضيف. ونظراً للمشاركة الطويلة الأمد من جانب البلدان المجاورة كمساهمين بقوات في بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال وبعثة دعم السلام في الصومال، فقد أكد بعض المشاركين على الحاجة إلى الوضوح بشأن دور هذه البلدان في البعثة الجديدة. ومن المتوقع أن يتم تضمين هذه الدروس وغيرها في تقرير عن الدروس المستفادة وأفضل الممارسات من بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال ونظام إدارة المعلومات في الصومال، والذي طلب مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي استكماله بحلول ديسمبر/كانون الأول 2024. وأشار أحد المشاركين إلى فائدة إصدار التقرير في وقت مبكر حتى تتمكن النتائج من تغذية المناقشة الجارية حول انتقال نظام إدارة المعلومات في الصومال وتصميم البعثة الجديدة وطرق تمويلها.
التخطيط لعملية السلام في الصومال بعد انتهاء مهمة (ATMIS) في الصومال
ناقش المشاركون أيضًا التخطيط لمهمة ما بعد انتهاء مهمة نظام إدارة العمليات الجوية في الصومال (ATMIS)، بما في ذلك الأسئلة حول تعزيز القوة لقوات الأمن الخاصة الصومالية وفجوة القدرات، والتمويل المتوقع والمستدام للمهمة الجديدة، والتنسيق والشراكات، ودور الأمم المتحدة في تقديم الدعم المستمر
كان التحدي الآخر الذي أثاره المشاركون هو فجوة القدرات. لقد أعاق الافتقار إلى القدرات، وخاصة الأصول الجوية للوصول إلى المناطق النائية، قدرة نظام إدارة العمليات الجوية في الصومال (ATMIS) على تنفيذ ولايته بفعالية. ولمنع مثل هذه الفجوات، يجب أن تكون البعثة الجديدة مجهزة تجهيزًا جيدًا بالقدرات التي تتوافق مع طبيعة المهمة وعدد القواعد التشغيلية. وفي حين ستتولى المهمة الجديدة المسؤولية عن ما يقرب من ثلاثة وعشرين قاعدة تشغيلية أمامية (FOBs)، مقارنة بأربعة وسبعين قاعدة تابعة لبعثة الاتحاد الإفريقي في الصومال (ATMIS)، إلا أنها ستظل بحاجة إلى التركيز على العمليات الهجومية وحماية البنية التحتية الحيوية والمراكز السكانية. وسيتطلب هذا قدرات كبيرة ودعمًا لوجستيًا من الأمم المتحدة. وأعرب بعض المشاركين أيضًا عن مخاوفهم بشأن القدرات الجوية للمهمة الجديدة، مشيرين إلى أنه مع وجود عدد أقل من القواعد الأمامية للعمليات، فإن الطلب على الدعم اللوجستي سيزداد حيث يتعين على كل قاعدة أن تغطي مساحة أكبر.
التمويل المتوقع والمستدام
استشهد العديد من المشاركين بالدروس المستفادة من الانتقال من بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال إلى بعثة الصومال الآلية المشتركة بين الوكالات، وأكدوا على الحاجة إلى الاتفاق على أشكال التمويل قبل الانتقال إلى البعثة الجديدة. وقد تكبدت بعثة الصومال الآلية المشتركة بين الوكالات بالفعل عجزًا قدره 150 مليون دولار منذ بداية ولايتها في أبريل/نيسان 2022 بسبب انخفاض المساهمات المالية من الجهات المانحة المتعددة الأطراف والثنائية. واقترح المشاركون أن التخطيط وإعداد الميزانية للبعثة الجديدة لابد وأن يأخذ في الاعتبار هذه الفجوات المالية القائمة لضمان عدم تقويض العجز في التمويل لقدرتها على تحقيق أهدافها. كما لاحظ المشاركون أن هناك حاجة إلى تمويل كاف ومنتظم لكل من البعثة الجديدة نفسها وبناء القدرات الجارية لقوات حفظ السلام في الصومال.
ولتجنب خطر عدم تمويل البعثة في نهاية العام، يتعين على أصحاب المصلحة في نيويورك وأديس أبابا ومقديشو اتخاذ إجراءات سريعة للوصول إلى توافق في الآراء بشأن أشكال التمويل. ودعا المشاركون إلى الإبداع والمرونة، بما في ذلك خيارات تقاسم الأعباء الجماعية وتعبئة التمويل خارج الجهات المانحة الحالية إلى تحالف أوسع من الشركاء.
وأكد بعض المشاركين على الحاجة إلى اتباع “نهج حكيم” في التعامل مع التمويل، بما في ذلك استكشاف أشكال التمويل التي تتجاوز تلك الموضحة في قرار مجلس الأمن رقم 2719، والذي يسمح لبعثات الاتحاد الأفريقي بالوصول إلى المساهمات المقررة للأمم المتحدة على أساس كل حالة على حدة. واقترح آخرون فصل المناقشات حول تمويل البعثة الجديدة في الصومال عن المناقشات حول تفعيل القرار رقم 2719، خاصة وأن الاتفاق على التمويل مطلوب بحلول ديسمبر/كانون الأول 2024. وإذا أصبحت المناقشات متشابكة للغاية مع تفعيل القرار رقم 2719، فهناك خطر أكبر لتأخير تمويل البعثة الجديدة، وهو ما قد يخلق فراغًا أمنيًا. وفي حين أن التمويل بموجب القرار رقم 2719 قد يكون أحد الخيارات التي ينبغي النظر فيها، فقد أشار بعض المشاركين إلى الحاجة إلى النظر في جميع الخيارات، بما في ذلك الاستفادة من الجهات المانحة غير التقليدية. وأكد المشاركون الآخرون على ضرورة النظر في العناصر الأوسع نطاقاً للقرار 2719، بما في ذلك مسارات العمل التي اتفق عليها فريق العمل المشترك بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة لوضع خارطة الطريق المشتركة لتفعيل القرار. وتشمل مسارات العمل هذه التخطيط المشترك، واتخاذ القرار، وإعداد التقارير، ودعم البعثة، والتمويل والميزانية، والامتثال لحقوق الإنسان وحماية المدنيين. ونظراً لأن مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي قد كلف البعثة واعتمد مفهومها للعمليات، فقد أشار بعض المشاركين إلى أنه من الأهمية بمكان الآن الاتفاق على طرق العمل بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة.
التنسيق والشراكات
أشار بعض المشاركين إلى أن الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة يعملان بشكل تعاوني لضمان فعالية البعثة الجديدة. وقد أشرك قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة رقم 2748 الأمم المتحدة في عملية التخطيط للبعثة الجديدة من خلال إنشاء عملية إعداد تقارير مشتركة أولية تجريها الأمم المتحدة بالتشاور مع الاتحاد الأفريقي. وسوف يوجه التقرير، الذي سيقدمه الأمين العام في نوفمبر/تشرين الثاني، نطاق وأساليب مشاركة الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة، وتصميم البعثة، وأساليب التمويل. وسوف تحدد هذه بدورها الترتيبات المشتركة للعمل بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة. ويتصور القرار رقم 2719 علاقة عمل أوثق بين المجلسين والأمانة العامة، ولكن إذا تم استخدام نموذج مختلف، فسوف تحتاج الترتيبات العملية إلى التكيف مع هذا النموذج. وبعيداً عن الأمم المتحدة والاتحاد الأفريقي، أكد المشاركون أيضاً على الحاجة إلى التشاور مع مجموعة واسعة من الجهات المانحة وأصحاب المصلحة الرئيسيين الآخرين.
كما أن التعاون مطلوب أيضاً مع حكومة جنوب السودان. لقد كان نموذج الشراكة الثلاثية بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة وحكومة الصومال الفيدرالية الأساس لبناء فهم مشترك للاحتياجات والأولويات وتسهيل التنسيق الفعال. وأكد أحد المشاركين كيف أن هذا النهج التعاوني وجه عملية الانتقال من بعثة الاتحاد الأفريقي إلى بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال، بما في ذلك تطوير مفهوم العمليات. وقد مكن هذا البعثات من تحديد أولويات القطاعات الأساسية أثناء عملية الانتقال وتأسيس إطار مشترك لإعادة تشكيل بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال. ولابد من تعميق هذه الشراكة الثلاثية استعداداً للبعثة الجديدة. ومن الممكن أن يعزز الاتفاق بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة وحكومة الصومال الفيدرالية على التوقعات الواضحة والمعايير واستراتيجية الخروج من فعالية البعثة الجديدة وتسهيل الانتقال السلس. كما يمكن أن يساعد في إرساء فهم مشترك لتقسيم العمل والتكامل، وخاصة بالنظر إلى وجود أفراد الأمن الثنائيين.
وتحدث بعض المشاركين عن دور الدول الأفريقية الثلاث الأعضاء في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة (A3) في تعزيز التنسيق بين المجلسين. ودعوا الدول الأعضاء التي ستعمل في الوقت نفسه في كل من مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي ومجلس الأمن التابع للأمم المتحدة إلى لعب دور أكبر في الربط. كما أن وجود الصومال في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة اعتبارًا من عام 2025 سيضيف بُعدًا جديدًا لتنسيق المجلس مع الدولة المضيفة والمداولات بشأن البعثة الخلف.
دور مكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال
أشار بعض المشاركين إلى أن مكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال قدم دعمًا قيمًا لبعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال/قوة حفظ السلام في الصومال وقوات الأمن الصومالية. وقد تأسس مكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال كنموذج مبتكر لدعم وجود الاتحاد الأفريقي، وفي وقت لاحق، عناصر من قوات الأمن الصومالية، وقد عزز شراكة طويلة الأمد مع هذه المؤسسات من خلال بناء الثقة والتعاون. وعلى الرغم من القيود البيروقراطية، فقد أظهر مكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال المرونة والقدرة على التكيف في تلبية الاحتياجات المتطورة لشركائه. وبمجرد أن تتضح الصورة بشأن المهمة الجديدة، فإن المزيد من المشاورات بين مفوضية الاتحاد الأفريقي والأمانة العامة للأمم المتحدة سوف تحدد ما إذا كان ينبغي الحفاظ على النموذج الحالي لمكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال، أو إعادة تشكيله، أو استكشاف آليات دعم بديلة. واقترح المشاركون أنه مع تطور مهمة الاتحاد الأفريقي الجديدة، سيكون من الضروري الحفاظ على آلية دعم قوية وقابلة للتكيف تتماشى مع الاحتياجات والأولويات المتغيرة على الأرض. وكما ذكر أعلاه، فإن الشراكة الثلاثية بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة وحكومة الصومال الفيدرالية ستكون إطارًا حاسمًا لتحديد هذه الاحتياجات والأولويات مع انتقال نظام إدارة المعلومات في الصومال إلى مهمة جديدة.
الخلاصة
منذ عام 2007، لعبت بعثة الاتحاد الأفريقي في الصومال وبعثة إدارة عمليات حفظ السلام في الصومال دوراً حاسماً في محاربة حركة الشباب ودعم قوات الأمن الخاصة. ومع ذلك، كان التمويل الكافي والمستدام يشكل تحدياً دائماً. وفي حين يمثل تبني القرار 2719 فرصة، زعم بعض المشاركين أنه لا ينبغي أن يكون النموذج الوحيد الذي يُنظر إليه لتمويل بعثة الاتحاد الأفريقي الجديدة في الصومال. وسوف يتطلب الانتقال من بعثة إدارة عمليات حفظ السلام في الصومال إلى بعثة جديدة بقيادة الاتحاد الأفريقي وبموجب تفويض من الأمم المتحدة أن يتفق الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة وحكومة الصومال الاتحادية والجهات المانحة على أشكال التمويل والتصميم العام للبعثة وترتيبات العمل المشتركة. وسوف يهدد التأخير في بناء مثل هذا الإجماع أمن واستقرار الصومال. وبينما يستعد الشركاء لهذه المرحلة الحرجة، فإنهم بحاجة إلى الحفاظ على تركيزهم على منع الفراغ الأمني وعكس المكاسب التي تحققت حتى الآن، وضمان توفير الموارد الكافية للبعثة الجديدة، والبناء على أطر التعاون القائمة بين الاتحاد الأفريقي والأمم المتحدة والدولة المضيفة. إن معالجة هذه التحديات بشكل استباقي وتطبيق الدروس المستفادة من إطار الشراكة الطويل الأمد في الصومال من شأنه أن يجعل عملية الانتقال أكثر سلاسة وتنظيما.
إعداد: معهد السلام الدولي
تحليلات المركز الأفريقي للأبحاث ودراسة السياسات (أفروبوليسي)
المركز الإفريقي للأبحاث ودراسة السياسات