تقييم مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي:

بقلم:

• أويتا إيتيانغ:  خبير دولي في النزاعات والهشاشة وبناء السلام المنهجي
• تاي عبد القادر: فريق كبار الموظفين الفنيين في نظام الإنذار المبكر القاري للاتحاد الأفريقي
• كلوديا ماساه: ماجستير في العلوم السياسية والدراسات الاستراتيجية من جامعة ياوندي
• تاتندا مابيرو: ممارس في التنمية الدولية

الملخص التنفيذي

مع احتفال مجلس السلام والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بالذكرى العشرين لتأسيسه، من المهم التأمل في مسيرته وتقييم إنجازاته وتحدياته وفرصه. في جوهره، يُتيح هذا الاحتفال فرصةً لإعادة تصور دور المجلس في تعزيز وترسيخ أجندة السلام والأمن في القارة، بالإضافة إلى النظر إلى ما وراء السياق المباشر.

يستخدم موجز السياسات والممارسات هذا أربعة متغيرات: الأهمية، والإنتاجية، والكفاءة، والتعاون، لتقييم مسيرة المجلس الممتدة لعشرين عامًا.

يتضمن تاريخ المجلس، الممتد لعشرين عامًا، نجاحاتٍ وإخفاقات. على الجانب الإيجابي، أُحرز تقدمٌ لضمان استمرار فعالية مجلس السلم والأمن وتلبيته لاحتياجات الدول الأعضاء، وفي نهاية المطاف، المواطنين الأفارقة. إضافةً إلى ذلك، كان مجلس السلم والأمن بحد ذاته منتجًا في التعامل مع تحديات السلام والأمن، بما في ذلك التغييرات غير الدستورية للحكومات. على الرغم من هذا التقدم، لا تزال التحديات كثيرة. من بين التحديات التي نوقشت، النهج التفاعلي لمجلس السلم والأمن، وتأخر استجابته لتحديات انعدام الأمن، والتطبيق غير الواضح لمبدأ التبعية، وتضارب المصالح الوطنية. لإعادة تصور مجلس السلم والأمن، ثمة حاجة إلى عمل جماعي، وتفعيل لجان مجلس السلم والأمن والمؤسسات الحيوية الأخرى، وتعزيز أمانة مجلس السلم والأمن، وتوفير الموارد الكافية.

مقدمة

مع احتفال مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بالذكرى العشرين لتأسيسه، من الضروري التأمل في مسيرة العشرين عامًا وتقييم الإنجازات والتحديات والفرص المتاحة. في جوهرها، تُتيح هذه الذكرى فرصة فريدة لإعادة تصور دور المجلس في تعزيز وترسيخ أجندة السلام والأمن في القارة خلال العقدين الماضيين. وقد بشّر تحوّل منظمة الوحدة الأفريقية إلى الاتحاد الأفريقي عام ٢٠٠٢ بفجر جديد، ومثّل نقلة نوعية نحو عمل أكثر شمولاً وجماعية، مما أعطى زخمًا لظهور نهج أكثر استباقية وهيكلية للسلام والأمن والاستقرار في القارة. ولتحقيق هذه الغاية، وتماشياً مع المادة 5(2) من القانون التأسيسي، أُنشئ مجلس السلم والأمن الأفريقي (PSC) عام 2004. ويرتكز هيكل السلم والأمن الأفريقي (APSA) على هياكل وأهداف ومبادئ وقيم، بالإضافة إلى عمليات صنع القرار المتعلقة بمنع الأزمات والنزاعات وإدارتها وحلها، وإعادة الإعمار والتنمية بعد انتهاء النزاعات في القارة. ويُحدد بروتوكول مجلس السلم والأمن الأفريقي، الذي اعتُمد في يوليو/تموز 2002 في ديربان، جنوب أفريقيا، ودخل حيز النفاذ في ديسمبر/كانون الأول 2003، مختلف مكونات هيكل السلم والأمن الأفريقي ومسؤوليات كل منها. كما اعتُمدت وثائق أخرى لاحقاً لتسهيل وتسريع تفعيل هيكل السلم والأمن الأفريقي. وبصفته هيئة دائمة لصنع القرار، يُعهد إلى مجلس السلم والأمن الأفريقي بولاية وحيدة تتمثل في تعزيز السلام والأمن والاستقرار. يُنص على المعايير التي تُشكل أساس ولاية مجلس السلم والأمن، والأساليب والأدوات اللازمة لتنفيذها، في بروتوكول مجلس السلم والأمن. ويُنظر إلى مجلس السلم والأمن، باعتباره جزءًا لا يتجزأ من هيكل السلم والأمن الأفريقي، على أنه لاعب رئيسي في أجندة “إسكات البنادق” في القارة. واسترشادًا بالمسؤوليات الأساسية المتمثلة في تعزيز الأمن البشري، واحترام الحدود، والحل السلمي للنزاعات، وُصف مجلس السلم والأمن بأنه منارة أمل تُرسي “المملكة السياسية”، كما تصورها مؤسسوه. والغرض من موجز السياسة هذا هو تقييم مجلس السلم والأمن. ويسعى موجز السياسة تحديدًا إلى الإجابة على الأسئلة التالية:

كيف كان أداء مجلس السلم والأمن في تنفيذ ولايته؟ ما هي التحديات التي أعاقت جهوده؟

كيف يُمكن إعادة تصور مجلس السلم والأمن وتعزيز دوره وقدراته في منع النزاعات وإدارتها وحلها؟ للإجابة على هذه الأسئلة، يعتمد الموجز على إطار تقييمي يشمل أربعة متغيرات: الصلة، والإنتاجية، والكفاءة، والتعاون. ويُعزز النقاش ببعض الأمثلة التجريبية. ونعتقد أن هذا يُوفر أساسًا لتقييم أدق وأفضل لفائدة مجلس السلم والأمن في تعزيز السلام والأمن والاستقرار.

لمحة عامة عن مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي على مدار عشرين عامًا

يتألف مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي من خمس عشرة دولة عضوًا، تنتخبها جمعية رؤساء دول الاتحاد الأفريقي. يُنتخب عشرة أعضاء لمدة عامين، بينما يشغل خمسة أعضاء مناصبهم لمدة ثلاث سنوات. لضمان الشمولية الإقليمية، يضم تشكيل المجلس مقعدين لشمال أفريقيا، وثلاثة مقاعد لوسط وشرق وجنوب أفريقيا، وأربعة مقاعد لغرب أفريقيا.

وباعتباره مكونًا أساسيًا في هيكل السلم والأمن الأفريقي، يلعب مجلس السلم والأمن دورًا حاسمًا في العمل كجهاز دائم لصنع القرار بشأن المسائل المتعلقة بتعزيز السلام والأمن والاستقرار في القارة.

وبصفته جهاز صنع القرار، يتولى المجلس مسؤولية توقع النزاعات أو الصراعات ومنعها، والاضطلاع بمهام صنع السلام وبناء السلام، وتفويض نشر عمليات دعم السلام، والتوصية بالتدخل في حالات جرائم الحرب، والجرائم ضد الإنسانية، أو الإبادة الجماعية.

وتُعرّف المادة 2(1) من البروتوكول مجلس السلم والأمن بأنه: “ترتيب جماعي للأمن والإنذار المبكر لتسهيل الاستجابة السريعة والفعالة لحالات الصراع والأزمات في أفريقيا”.

وللمضي قدمًا في عمله، يتولى مجلس السلم والأمن يدعم مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي لجنة حكماء الاتحاد الأفريقي، ونظام الإنذار المبكر القاري (CEWS)، وقوة التأهب الأفريقية (ASF)، والصندوق الخاص.

بالإضافة إلى ذلك، يلعب مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي دورًا حيويًا في تعزيز المبادئ والمؤسسات الديمقراطية، والمشاركة الشعبية، والحكم الرشيد، بالإضافة إلى تسريع التكامل السياسي والاجتماعي والاقتصادي للقارة.

أهمية مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

في مناقشة أهمية مجلس السلم والأمن، يركز هذا البرنامج التمهيدي على الإرادة السياسية، واحترام قراراته، وقدرته على جذب التمويل من الدول الأعضاء واتخاذ قرارات غير مسبوقة، والتزام أعضاء المجلس بالمشاركة والمساهمة في دوراته. وفيما يتعلق بالإرادة السياسية، من الواضح أن الدول الأعضاء تعتبر مجلس السلم والأمن مؤسسة سياسية ذات صلة. من بين الدول الأعضاء الخمس والخمسين في الاتحاد الأفريقي، وقّعت 53 دولة (96%) على الوثيقة وصدقت عليها وأودعتها. دولتان فقط، الرأس الأخضر وجنوب السودان، لم تُصدّقا على الصك ولم تُودعاه. ويُعدّ ارتفاع مستوى التصديق دليلاً على القيمة والالتزام اللذين تُوليهما الدول الأعضاء لمجلس السلم والأمن. والجدير بالذكر أنه من بين 55 دولة، لم تُنتخب 12 دولة فقط كأعضاء في مجلس السلم والأمن. ويُؤكد ارتفاع عدد الدول الأعضاء المنتخبة في مجلس السلم والأمن على أهمية المجلس وقيمته التي تُوليها الدول الأعضاء. ويتضح أن نيجيريا تمتعت بعضوية غير مقيدة في مجلس السلم والأمن. ويُعزى ذلك إلى أن كتلة غرب أفريقيا (بأربعة مقاعد) قد منحت نيجيريا مقعدًا دائمًا في مجلس السلم والأمن، نظرًا لنفوذها الاقتصادي والسياسي في المنطقة، بينما المقاعد الثلاثة الأخرى مفتوحة للتنافس.

لضمان أداء مجلس السلم والأمن مهامه بما يتماشى مع ولايته التشغيلية وبنيته المؤسسية، أُنشئت أمانة عامة. ويؤكد إنشاء أمانة مجلس السلم والأمن، رغم نقص الكادر، على أهميته كفاعل سياسي رئيسي في تعزيز السلام والأمن والاستقرار في القارة. وفيما يتعلق بالموارد، واصل مجلس السلم والأمن جذب التمويل من الدول الأعضاء، مما يؤكد أهميته، بل مكّنه أيضًا من مواصلة عملياته دون انقطاع. وقد عقد مجلس السلم والأمن العديد من الجلسات، وقدم توجيهات سياسية حكيمة كان لها دور حاسم في حل بعض تحديات السلام والأمن في أفريقيا. ومنذ عام 2015، ازدادت مخصصات ميزانية مجلس السلم والأمن  بشكل مطرد، مع انخفاض ملحوظ خلال فترة جائحة كوفيد-19. سُجِّلت ذروة تخصيص الميزانية في عام 2018، حيث خُصِّص لمجلس السلم والأمن مبلغ 3036746 دولارًا أمريكيًا. ومع ذلك، انخفض هذا المبلغ بشكل ملحوظ إلى 561142 دولارًا أمريكيًا في عام 2021. أدت مشاكل جائحة كوفيد-19 والتحديات الاقتصادية التي تجلَّت لاحقًا إلى انخفاض حاد في مساهمات الدول الأعضاء في الاتحاد الأفريقي، مما أثر سلبًا على تخصيص ميزانية مجلس السلم والأمن. وتشير الأدلة الواردة من مجلس السلم والأمن إلى أن الدول الأعضاء ملتزمة ومهتمة بالمشاركة في مختلف الدورات. وحتى 21 مايو 2024، عقد مجلس السلم والأمن 1213 جلسة مفتوحة ومغلقة على مستويات السفراء والوزراء ورؤساء الدول والحكومات. من جانبه، واصل المجلس تمثيل 15 دولة عضوًا تمثيلًا كاملاً على مدار العشرين عامًا الماضية، باستثناء الفترة 2020-2021 في ظل جائحة كوفيد-19. وكما أشار ويليامز، فقد واصلت الدول الأعضاء المدرجة على جدول أعمال مجلس السلم والأمن (التي تواجه نزاعات أو أزمات) اهتمامها الكبير بأنشطة المجلس بهدف التأثير على مداولاته ونتائجه المحتملة.9

وفيما يتعلق بالقرارات، واصل مجلس السلم والأمن اتخاذ القرارات المتعلقة بمشهد السلام والأمن. ففي عام 2015، على سبيل المثال، مارس مجلس السلم والأمن سلطته بالاستناد إلى المادة 4 (ح) من القانون التأسيسي، التي تسعى إلى تجنب خطر وقوع فظائع جماعية.

وفي هذه الحالة تحديدًا، أذن مجلس السلم والأمن، خلال دورته 565، بنشر البعثة الأفريقية للوقاية والحماية في بوروندي (MAPROB). كان من المقرر أن تتألف البعثة المقترحة من 5000 فرد. إلا أن جمعية رؤساء الدول والحكومات ألغت هذا القرار.

إنتاجية مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

بناءً على الإحصاءات (القائمة على جلسات مجلس السلم والأمن البالغ عددها 1213 جلسةً حتى الآن)، يُمكن القول إن المجلس كان نشيطًا ومنتجًا في مشاركته.

منذ إنشائه عام 2004، سُجِّلت العديد من التطورات الناجحة. في سياق منع نشوب النزاعات، عزز مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي القدرات المؤسسية على المستويين القاري والإقليمي بشكل كبير. ويشمل ذلك تفعيل نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر (CEWS)، المُخصَّص لتوقع النزاعات ومنعها من خلال جمع البيانات في الوقت المناسب، وتحليلها، والإبلاغ المبكر. وقد سهَّل هذا، إلى حد ما، الاستجابة المبكرة من قِبَل مجلس السلم والأمن.

كما كان لمجلس السلم والأمن دورٌ فعّال في تفعيل لجنة الحكماء، وقوة الأمن الأفريقية، وصندوق السلام، التي تُشكِّل ركائز أساسية في هيكل السلم والأمن الأفريقي.

يُمكن اعتبار تفعيل صندوق السلام، الذي يُنسب الفضل فيه إلى حد كبير إلى مجلس السلم والأمن الأفريقي، إنجازًا بارزًا نحو إيجاد حلول أفريقية للمشاكل الأفريقية. فإلى جانب تفعيل الهياكل المؤسسية كما هو موضح أعلاه، تمكّن مجلس السلم والأمن الأفريقي من معالجة قضايا ناشئة، من بينها أمن المناخ، والأمن السيبراني، والتغييرات الحكومية غير الدستورية، والجريمة المنظمة العابرة للحدود الوطنية. كما انخرط مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي بحماس في التعاون مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية والآليات الإقليمية والدول الأعضاء ومنظمات المجتمع المدني في إجراء تقييمات للاحتياجات ذات الأولوية، وتطوير مشاريع سريعة الأثر، ومشاريع لتعزيز السلام في البلدان الخارجة من النزاعات، بهدف رئيسي هو تجنب العودة إلى الصراع على المدى القصير.

عقد مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي مؤخرًا دورته رقم 1211 في 15 مايو 2024 لمراجعة تنفيذ البروتوكول المنشئ للمجلس، مادةً مادة. وصدرت توصيات رئيسية، منها ضرورة معالجة ظاهرة إنكار الدول الأعضاء للصراعات الوشيكة، مما يعيق قدرة المجلس على التدخل؛ وتقييم القدرات المالية والإدارية للدول الأعضاء للتأهل لعضوية المجلس؛ وتطبيق العقوبات وإشراك الدول الخاضعة للعقوبات في العودة إلى النظام الدستوري؛ وتطبيق معايير مرجعية مناسبة لتطبيق مبدأ التبعية؛ والسماح للمجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية بالمشاركة في وضع جدول أعمال المجلس ومناقشاته دون حق التصويت.

كفاءة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

على الرغم من فعالية مجلس السلم والأمن في عقد دوراته واتخاذ قرارات جديدة في بعض الحالات، إلا أنه لم يكن فعالاً في متابعة تنفيذ هذه القرارات. واستجابةً لانتشار التغييرات غير الدستورية للحكومات، اتسم مجلس السلم والأمن، بما يتماشى مع المادة 7 (ز) من بروتوكول مجلس السلم والأمن، بالكفاءة والاتساق في تعليق العقوبات وتطبيقها. على سبيل المثال، علّق مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، بين عامي 2019 و2023، عضوية سبع دول أعضاء: السودان (يونيو/حزيران 2019 وأكتوبر/تشرين الأول 2021)، ومالي (أغسطس/آب 2020)، وغينيا (سبتمبر/أيلول 2021)، وبوركينا فاسو (يناير/كانون الثاني 2022)، والنيجر (أغسطس/آب 2023)، والغابون (أغسطس/آب 2023).

ورغم تعليق العقوبات وتطبيقها، لم يُكمل مجلس السلم والأمن إجراءاته لاستعادة النظام الدستوري في هذه الدول. كما اتُهم المجلس بانتقائية القرارات.

ورغم أنه استند إلى سلطته في معاقبة الدول أو تعليق عضويتها، كما هو موضح أعلاه، إلا أنه، في بعض الحالات، فشل في اللجوء إلى التعليق عندما تبدو الحاجة إلى ذلك واضحة. في عام 2021، فشل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي في معاقبة تشاد أو تعليق عضويتها لما بدا أنه تصرف غير قانوني. خلال كلمته في الذكرى العشرين لتأسيس مجلس السلم والأمن في دار السلام، تنزانيا، أكد رئيس مفوضية الاتحاد الأفريقي، موسى فكي محمد، أن مجلس السلم والأمن تكيف في بعض الحالات، إما برفضه تطبيق التعليق، عندما وصف تغييرًا جوهريًا بأنه تغيير غير دستوري للحكومة، أو برفضه تطبيق عقوبات عند انتهاك قراراته، لا سيما فيما يتعلق بحظر ترشح مرتكبي التغيير غير الدستوري في الانتخابات التي تلي الفترة الانتقالية. وعومل كل من لفت الانتباه إلى ذلك، من مثقفين وفاعلين في المجتمع المدني وقادة أفارقة، كمحتجين، ساخطين، ومخططين. بلغ التناقض ذروته عندما لاحظنا تعليقَ هيئةٍ موقرةٍ لعضويةِ جماعةٍ اقتصاديةٍ إقليميةٍ برئاسةِ دولةٍ عضو، بحضورِ أعضاءِ مجلسِ السلم والأمن.

ويتجلى عدمُ فعاليةِ عقوباتِ مجلسِ السلم والأمن، أو تعليقِها، في أن العقوباتِ المفروضةِ على غينيا وبوركينا فاسو ومالي والسودان، على سبيل المثال، لم تُثنِ عن تكرارِ الانقلاباتِ في أماكنَ أخرى، ولم تمنعْ استيلاءَ الجيشِ غيرَ القانونيِّ على السلطةِ في النيجر (أغسطس/آب 2023) والغابون (أغسطس/آب 2023). ومن خلالِ المناقشةِ السابقة، يتضحُ أن استجابةَ مجلسِ السلم والأمن لم تكن فعّالةً في تحقيقِ الأهدافِ المرجوة، لافتقارِها إلى القوةِ القسرية. وبالتالي، فإن “هذا الضعفَ الخلقيَّ يجعلُ الوظيفةَ التنفيذيةَ للمجلسِ حلمًا بعيدَ المنال”.

التعاون مع الهيئات والأجهزة الأخرى

تؤكد المادة 12(3) من بروتوكول مجلس السلم والأمن على أهمية التعاون. وتشير المادة إلى أن مجلس السلم والأمن سيتعاون أيضًا مع الأمم المتحدة ووكالاتها والمنظمات الدولية الأخرى ذات الصلة، ومراكز البحوث، والمؤسسات الأكاديمية، والمنظمات غير الحكومية. وقد أُحرز تقدم على هذا الصعيد، لا سيما من خلال التعاون الوثيق مع مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، واللجنة السياسية والأمنية التابعة للاتحاد الأوروبي، واللجنة الدولية للصليب الأحمر بشأن القضايا الإنسانية في مجال منع النزاعات وإدارتها وحلها.

وقد عزز إنشاء برنامج تبادل المعارف الإقليمي بشأن الإنذار المبكر ومنع النزاعات (I-RECKE) مؤخرًا التعاون، لا سيما مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية. وقد بذل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي جهودًا لإشراك المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية من خلال الاجتماعات الفنية. في أبريل 2024، على سبيل المثال، عقد مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي اجتماعه الافتتاحي مع مجلس الوساطة والأمن التابع للجماعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا (إيكواس). وكان هذا أول اجتماع بين الجهازين منذ إنشاء مجلس السلم والأمن. ويكشف استعراض نقدي لمشاركة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي عن بعض القضايا الأساسية. أولاً، من الواضح أنه ليس لدى جميع المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية أجهزة مماثلة لمجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي. في الواقع، في أحد الاجتماعات، أُوصي بأن تُنشئ جميع المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية أجهزة مماثلة لتعزيز التفاعلات والتنسيق، لا سيما فيما يتعلق بالاستجابة المبكرة. ثانياً، على الرغم من تطوير الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية لأنظمة الإنذار المبكر، إلا أن بعضها لا يعمل بمستويات مثالية. ثالثًا، الأجهزة الأخرى، مثل هيئة الحكماء والقوة الأفريقية المؤقتة، التي تدعم عمل مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي، ليست متطورةً وفعّالة بشكل متساوٍ في جميع المجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية. وقد أعاقت هذه المشكلات الهيكلية، إلى جانب نقاط الضعف المؤسسية، التعاون الفعال. وفيما يتعلق بالتعاون مع منظمات المجتمع المدني، من المهم ملاحظة أنه على الرغم من أن المادة 20 من بروتوكول السلم والأمن تنص على تعاون وثيق مع منظمات المجتمع المدني، إلا أن مشاركة مجلس السلم والأمن مع المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي (ECOSOCC)، على سبيل المثال، اقتصرت على المنتدى السنوي لمنظمات المجتمع المدني.

التحديات التي تواجه مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي

شهدت السنوات العشرون من عمر مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي نجاحاتٍ وإخفاقات. فبينما سُجِّلت بعض النجاحات والتقدم في بعض الأوساط، لا تزال هناك انتكاسات وتحديات كثيرة. وقد أثرت هذه التحديات على قدرة مجلس السلم والأمن على تنفيذ ولايته بفعالية وكفاءة. تُناقش هذه أدناه. يكمن أحد التحديات المهمة في تكرار الصراعات في جميع أنحاء أفريقيا، والذي تغذيه عوامل متنوعة، مثل عدم الاستقرار السياسي، والتوترات العرقية، والتفاوتات الاجتماعية والاقتصادية، والتنافس على الموارد. إن تجدد عدم الاستقرار السياسي والصراعات العنيفة في مختلف مناطق أفريقيا، بدءًا من الأزمات المتكررة في السودان وجمهورية الكونغو الديمقراطية، وصولًا إلى الوضع في منطقة الساحل، والتكرار المقلق للانقلابات العسكرية في غرب أفريقيا، يكشف عن قيود كبيرة على فعالية مجلس السلم والأمن في منع الصراعات. يكمن جوهر هذه القضايا في أن نهج مجلس السلم والأمن التدخلي كان في الغالب تفاعليًا، حيث استجاب للأزمات فور ظهورها بدلاً من منعها بشكل استباقي من الحدوث. هذه الطبيعة التفاعلية هي نتيجة لغياب ثقافة راسخة للوقاية الاستباقية من الصراعات داخل النظام البيئي الأوسع للاتحاد الأفريقي. وقد لوحظ أن بطء استجابة مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي يجعله يبدو وكأنه “كلب بولدوج بلا أنياب”. إن فشل مجلس السلم والأمن في معالجة تكرار الانقلابات في السنوات الثلاث الماضية في بوركينا فاسو (2022)، والنيجر (2023)، ومالي (2020 و2021)، وغينيا (2021)، والجابون (2023)، والسودان (2021) يُعطي مصداقية للادعاء المذكور أعلاه.

ثانيًا، عانى مجلس السلم والأمن من ثغرات مستمرة في الإنذار المبكر والعمل المبكر، مما أعاق قدرته على معالجة التهديدات الأمنية الناشئة بشكل استباقي. على الرغم من وجود نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر (CEWS)، الذي يهدف إلى “توقع ومنع نشوب النزاعات في القارة” وتقديم التقارير إلى المجلس، إلا أن التطبيق العملي لنتائج هذا النظام كان محفوفًا بالقيود.

غالبًا ما أحجمت الدول الأعضاء عن الاعتراف بالأزمات وحالات النزاع الوشيكة والاستجابة لها على الرغم من تلقيها معلومات الإنذار المبكر. وعادةً ما تتذرع بمبدأ السيادة لمقاومة أو تأخير اتخاذ الإجراءات بناءً على تقارير الإنذار المبكر، حيث إنها تعطي الأولوية لمصالحها الوطنية.

ونتيجةً لذلك، فإن إحجام الدول الأعضاء قد أجبر مجلس السلم والأمن على اتخاذ موقف تفاعلي بدلاً من اتخاذ موقف استباقي في إدارة الأزمات. يثير هذا الوضع تساؤلات حول مصداقية وصلاحيات مجلس السلم والأمن في تنفيذ ولايته، وكذلك المادة 7 (هـ) من البروتوكول، التي تُخول المجلس بالتدخل نيابةً عن الاتحاد الأفريقي في دولة عضو في حالة وجود ظروف خطيرة، مثل جرائم الحرب والجرائم ضد الإنسانية والإبادة الجماعية. يُحدد بروتوكول مجلس السلم والأمن آلية إنشاء هيئات فرعية، بما في ذلك لجان مخصصة للوساطة أو التوفيق أو التحقيق، تضم دولًا فردية أو مجموعات من الدول. ووفقًا لذلك، أنشأ المجلس لجنة الأركان العسكرية (MSC) ولجنة الخبراء (CE) لتعزيز عملياته. تتألف لجنة الأركان العسكرية من أفراد دفاع مكلفين بتقديم المشورة العسكرية والأمنية، بينما تتألف لجنة الخبراء من 15 خبيرًا، يمثل كل منهم دولة عضوًا في مجلس السلم والأمن، إلى جانب موظفي دعم من أمانة مجلس السلم والأمن، للمساعدة في صياغة الوثائق الفنية وقرارات مجلس السلم والأمن. على الرغم من أن لجنة الخبراء تعمل منذ ديسمبر 2017، إلا أن التساؤلات لا تزال قائمة حول قدرتها التشغيلية الكاملة. تُعد فعالية هذه اللجان أمرًا بالغ الأهمية لنجاح مجلس السلم والأمن. ومع ذلك، تُشكّل القيود المؤسسية داخل مفوضية الاتحاد الأفريقي تحدياتٍ هائلة. فقد أثّرت ندرة الموارد البشرية سلبًا على عمل كلٍّ من لجنة الدعم الميداني واللجنة التنفيذية. ويعود عدم قدرة اللجنة التنفيذية على تحقيق كامل وظائفها بشكل رئيسي إلى عدم كفاية تمثيل قوات الاحتياط بين أعضاء لجنة السلام والأمن المقيمين في أديس أبابا. وبالمثل، تُعاني اللجنة التنفيذية، ولا سيما أمانة لجنة السلام والأمن، من نقصٍ في الموظفين وعبء عملٍ هائل. ونظرًا للدور المحوري لأمانة لجنة السلام والأمن في دعمها، فإنّ قلة الموظفين غالبًا ما تُؤدي إلى تأخيرات، وانخفاض القدرة على الاستجابة للأزمات، وقيودٍ في إجراء تحليلاتٍ وبحوثٍ شاملةٍ لتوجيه توصيات السياسات والتدخلات.

تضارب المصالح بين الدول الأعضاء

واجه مجلس السلم والأمن أيضًا عقباتٍ هائلة في مهمته لتعزيز السلام والأمن والاستقرار في جميع أنحاء القارة، ويعزى ذلك إلى حد كبير إلى تباين المصالح بين الدول الأعضاء. وقد أدى تضارب المصالح بين الدول داخل المجلس، في بعض الحالات، إلى تعقيد عملية اتخاذ القرار، مما أدى إلى تأخير اتخاذ الإجراءات المبكرة. كما أن رعاية مصالح الدول، من جهة، وتنفيذ ولايته كمؤسسة فوق وطنية، من جهة أخرى، قد عقّد دوره في بعض الحالات. وقد أعاقت هذه المصالح المتضاربة، التي غالبًا ما تستند إلى تباين الأولويات الوطنية والاستراتيجيات الجيوسياسية والشراكات الاستراتيجية، قدرة المجلس على التوصل إلى توافق في الآراء أو اتخاذ إجراءات حاسمة أثناء الأزمات. ومن الأمثلة الجديرة بالذكر الأزمة الليبية عام 2011. ففي البداية، أدان الاتحاد الأفريقي حملة القمع العنيفة التي شنتها الحكومة الليبية على الاحتجاجات، واقترح تشكيل لجنة رفيعة المستوى للوساطة. ومع ذلك، عندما أذن مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بالتدخل العسكري من خلال منظمة حلف شمال الأطلسي (الناتو)، على الرغم من رفض الاتحاد الأفريقي، أيدت بعض الدول الأفريقية التدخل العسكري، مما قوض موقف الاتحاد الأفريقي. وكما أشار رئيس الاتحاد الأفريقي خلال الندوة رفيعة المستوى بمناسبة الذكرى العشرين لمجلس السلم والأمن، فإن “الانعدام الصارخ للتضامن الأفريقي ترك الدول الأعضاء محاصرة بمطالب لا حل لها من أجل السلام والأمن دون أي مخرج”.

غموض مبدأ التبعية

وجد مفهوم التبعية، الذي روج له قانون الاتحاد الأوروبي في البداية، مكانًا له في خطاب هيكل السلم والأمن الأفريقي. ويقوم هذا المفهوم على فكرة أن السلام والأمن على المدى الطويل يتحققان على أفضل وجه عندما تقود أو تحرك آليات إدارة الصراع وحله جهات فاعلة (أي المجموعات الاقتصادية الإقليمية) متأثرة أو أقرب إلى مسرح الصراع. بعبارة أخرى، تُعدّ المجموعات الاقتصادية الإقليمية الأقدر على الاستجابة للنزاعات ضمن نطاق نفوذها لما تتمتع به من ميزة القرب. ولا يزال تطبيق المفهوم في هيكل السلم والأمن الأفريقي غامضًا. وقد رسّخ الإطار القانوني للاتحاد الأفريقي هذا الغموض، إذ يُقرّ بتفوق كلٍّ من الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية في مسائل السلام والأمن. وهذا، في جوهره، يزيد من تعقيد هيكل الأمن متعدد الطبقات في أفريقيا، إذ يُنشئ مستوى آخر من المسؤولية (في هذه الحالة، المجموعات الاقتصادية الإقليمية) بين الدول الأعضاء والاتحاد الأفريقي. ومما يزيد الطين بلة، أن بروتوكول الاتحاد الأفريقي ومذكرة التفاهم بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية لا يُعرّفان ولا يُفعّلان مفهوم التبعية. يفترض هذا المفهوم أيضًا “اختصاصًا مشتركًا بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية، وهو أمر غير موجود في الواقع”. وقد أدت هذه التعقيدات إلى نشوء علاقة عدائية بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية. في بعض الحالات، تم تجاهل قرار مجلس السلم والأمن أو تقويضه بحجة تطبيق مبدأ التبعية. وقد استغلت بعض الدول الأعضاء هذه الثغرة وتحايلت على قرارات مجلس السلم والأمن من خلال المجموعات الاقتصادية الإقليمية. وهذا يطرح السؤال حول أي قرار له الأولوية، ولماذا يوجد تناقض في تطبيق المفهوم. بالإضافة إلى ذلك، يثير هذا السؤال أسئلة حول أي مؤسسة يجب أن تخضع للأخرى في هذه الحالة، وأي قرار له الأولوية. وكما أشار رئيس الاتحاد الأفريقي، موسى فكي محمد: “لقد أدى تحريف مفهوم التبعية إلى تفاقم المشكلة. وقد عانى هذا المفهوم المُفرط في استخدامه من مصير غريب ومقلق للغاية”. فبدلاً من أن يكون أساسًا لتكامل ديناميكي ومثمر وداعم، أصبح دعمًا عقائديًا لتهميش الهيئات القارية، يروج له مؤيدون ظاهريون أو خفيون للتخلي عن مبادئ وقرارات المنظمة القارية. وبهذه الطريقة، أصبح مبدأ التبعية المرجع الأيديولوجي الرئيسي لتهميش، بل وشل، الجهاز الرئيسي لهيكل السلام والأمن في الاتحاد الأفريقي بأكمله.

توصيات السياسة

لا شك أن مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي لا يزال طرفًا فاعلًا مهمًا في هيكل السلم والأمن الأفريقي. ومع احتفاله بالذكرى العشرين لتأسيسه، تبرز الحاجة إلى إعادة النظر في المجلس وتجديده، وجعله أكثر كفاءة وفعالية واستجابةً لتحديات السلام والأمن الناشئة في القارة. وللمساعدة في هذا التحول، تُقدم التوصيات التالية:

• هناك حاجة إلى أن يعزز مجلس السلم والأمن تفويضه الوقائي. ويمكن تحقيق ذلك من خلال التعاون المستمر مع نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر التابع للجماعات الاقتصادية الإقليمية.

• ستساهم الإحاطات المشتركة المنتظمة التي يقدمها الاتحاد الأفريقي والجماعات الاقتصادية الإقليمية إلى مجلس السلم والأمن إسهامًا كبيرًا في منع نشوب النزاعات. وينبغي أن يضغط مجلس السلم والأمن من أجل اعتماد تقييم الضعف الهيكلي والقدرة على الصمود (SVRA) ومنهجيات تقييم الضعف الهيكلي والقدرة على الصمود على مستوى الدولة كنهج لمنع نشوب النزاعات. في الوضع الراهن، يبدو مجلس السلم والأمن رجعيًا باتباعه نهجًا “مُخففًا” في التعامل مع قضايا السلام والأمن الجسيمة.

• إزالة الغموض المُحيط بمبدأ التبعية. لقد ارتقى البروتوكول الجديد ومذكرة التفاهم التي تُنظّم العلاقات بين الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية بالعلاقة على مستوى هيئات صنع القرار من خلال إضفاء الطابع المؤسسي على اجتماع التنسيق نصف السنوي. ووفقًا للبروتوكول، الذي يتناول أيضًا مسألة السلام والأمن والحوكمة، يحق للمجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية المشاركة الكاملة في كل من وضع جدول الأعمال والمداولات. وسيكون تفعيل هذه الجوانب أمرًا بالغ الأهمية في تعزيز جدول أعمال السلام والأمن في أفريقيا. ويمكن تنفيذ التفعيل الجاري لهيكل السلم والأمن الأفريقي وهيكل الحوكمة الأفريقية بشكل جيد من خلال هذه القناة. • ثمة حاجةٌ إلى أن يُعزز أعضاء مجلس السلم والأمن الأجندة الأفريقية بحماسٍ وحماس، بدلاً من تعزيز مصالحهم الوطنية. ويرتبط بذلك ضرورةُ ابتعاد مجلس السلم والأمن عن مبدأ التسوية في اتخاذ القرارات بشأن بعض القضايا. ففي بعض الحالات، يُمكن لمجلس السلم والأمن طرح القضايا الخلافية للتصويت، بدلاً من إخضاعها للتوافق أو التسوية، مما يُؤدي إلى قراراتٍ مُبهمة ويجعلها غامضةً ويصعب تنفيذها. وقد أعاقت الممارسة الحالية المتمثلة في التوصل إلى اتفاقٍ بالتوافق قدرة مجلس السلم والأمن على اتخاذ بعض القرارات الحاسمة وفي الوقت المناسب.

في حين وافق مجلس السلم والأمن، في عام ٢٠١٩، على إنشاء فريق كجهة تنسيق تضم ممثلين عن الاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية لتعزيز التنسيق في مجالي السلام والأمن، إلا أن هناك حاجة إلى تفعيل هذا الإطار. وسيصاحب ذلك تنظيم بعثات ميدانية مشتركة ولقاءات مشتركة أو جلسات عصف ذهني من أجل استجابة منسقة واستراتيجية. وستكون المشاركة المنتظمة بين مجلس السلم والأمن والمجموعات الاقتصادية الإقليمية ومنظمات المجتمع المدني خطوة إيجابية. وكما أشير إليه آنفًا، فإن المشاورة المشتركة الافتتاحية بين مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي ومجلس الوساطة والأمن التابع للمجموعة الاقتصادية لدول غرب أفريقيا، التي عُقدت على مستوى السفراء في ٢٤ أبريل ٢٠٢٤ في نيجيريا، جديرة بالثناء، وينبغي تكرارها مع المجموعات الاقتصادية الإقليمية الأخرى. في جوهرها، هناك حاجة إلى نقلة نوعية في التفاعل بين مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الأفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية.

 • ثمة حاجة إلى تفعيل اللجان والأطر المؤسسية الأخرى، مثل قوة الاحتياط ولواء التدخل السريع، بشكل كامل لمساعدة مجلس السلم والأمن على تحقيق ولايته. إضافةً إلى ذلك، ثمة حاجة إلى تعزيز أمانة مجلس السلم والأمن من خلال توفير التدريب المنتظم وتأهيل الكوادر الفنية ذات الخبرة الرفيعة لدعم عمل مجلس السلم والأمن.

• تعزيز التواصل مع منظمات المجتمع المدني، على النحو المنصوص عليه في المادة 20 من البروتوكول. وستسهم الاجتماعات والإحاطات المنتظمة مع المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي في سد الفجوات القائمة. ويتعين على المجلس أن يتبنى نهجًا استراتيجيًا لتفعيل هذا البند. وينبغي له أن يتواصل بشكل أكبر مع المواطنين، وخاصةً أولئك الموجودين في ساحات النزاع. وينبغي له، في جوهره، أن ينتقل من أديس أبابا إلى مناطق النزاع.

• أخيرًا، ثمة حاجة إلى أن توفر الدول الأعضاء تمويلًا كافيًا لدعم تفعيل مجلس السلم والأمن وأنشطته. سيضمن هذا أن لجنة السلام والأمن تفي بولايتها.